碳排放达峰，是指某个地区或行业年度二氧化碳排放量达到历史最高值，然后经历平台期进入持续下降的过程。碳中和，是指某个地区在一定时间内人为活动直接和间接排放的二氧化碳与其碳吸收相互抵消，实现“净零碳排放”。“碳达峰”“碳中和”目标不是禁止碳排放，而是用碳吸收量抵消碳排放量。我国是世界上最大发展中国家，也是世界上碳排放最多国家，减排压力很大。实现“碳达峰”“碳中和”目标，中国面临巨大挑战。

为加快我国经济高质量发展和绿色低碳转型，构建清洁低碳安全高效现代能源体系，助力和促进美丽中国、生态文明建设，推动人类命运共同体构建，为全球应对气候变化贡献中国力量和智慧，彰显负责任大国形象，中国政府向世界郑重宣布了“碳达峰”“碳中和”目标。2020年9月和12月，国家主席习近平先后在第七十五届联合国大会一般性辩论、气候雄心峰会上向世界宣布，“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。到2030年，中国单位GDP二氧化碳排放将比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右等。2020年12月的中央经济工作会议进一步将“做好碳达峰、碳中和工作”作为2021年重点任务。“十四五”规划建议明确要求各地“抓紧制定2030年前碳排放达峰行动方案，支持有条件的地方率先达峰。”

地方是“碳达峰”“碳中和”的重要单元和载体，国家“碳达峰”“碳中和”目标的实现需要各地区共同参与。我国部分省（区、市）如上海市、北京市、广东省和相关低碳试点省份（城市）早已开展“碳达峰”“碳中和”工作，并取得了积极成效。但由于各地区经济发展水平、技术创新、产业结构、能源体系、能力建设等方面存在较大差异，碳达峰难以同步。“十四五”期间是我国实现碳达峰、促进碳中和目标的关键期。为了推动尽早碳达峰、促进碳中和，“十四五”期间，党中央、国务院要加强对地方碳排放达峰的宏观指导，做好统筹协调、完善机制等顶层设计，各地方党委和政府要认真贯彻国家决策部署，科学确定符合地区实际、能早日达峰的行动方案和措施，早日实现全国“碳达峰”“碳中和”整体目标。

各地方推动早日达峰的具体建议如下：

1. 提高认识，完善体制机制，提升地区应对气候变化能力。

各地区要在全面把握和统筹世界百年未有之大变局和中华民族伟大复兴战略全局“两个大局”背景下，冷静分析其在国家整体“碳达峰”“碳中和”目标实现方面面临的挑战，科学研判自身在减缓和适应应对气候变化方面的人才、资金、技术、基础设施等方面能力建设的“短板”和不足，并积极通过完善体制机制、提升能力等措施，加快提升其碳减排和碳吸收能力。

通过宣传“碳达峰”“碳中和”专业知识，营造全面减碳、节约资源、提高能源利用效率等良好社会氛围。建立应对气候变化地方性法律法规和制度，健全应对气候变化和生态环境保护执法机构，强化环保督查，防止“九龙治水”问题出现，提高行政执法效能。设立财政资金引导、社会资金主导的市场化运作的地区应对气候变化基金，重点支持节能减排技术创新、气候变化统计核算制度完善、气候变化基础设施建设等。加大专业人才教育培训和引进力度，发展具有全球视野、又熟悉本地情况的专业性研究机构，为地方“碳达峰”“碳中和”工作有序开展提供智库支撑。

2. 明确目标，提出切实可行的地区碳达峰路线图。

充分考虑本地区“十三五”时期经济社会发展情况、产业结构变化、能源结构调整和能效提升、重大项目建设与规划和新型基础设施建设、战略性新兴产业发展及布局、生态环境治理与修复等因素，以“十四五”时期及其以后推动经济高质量发展、生态环境高质量保护、兼顾经济发展与生态安全、实现“两个一百年”目标为根本，统筹能源生产转化、消费结构升级、生态治理与环境保护等关系，实现节地、节能、节水和减污、降碳的有机统一，明确指出本地区碳达峰的重点行业、重点区域和关键措施，提出具体可行的地区碳达峰路线图。

地区碳达峰路线图制定中，首先要按照国家整体部署和自身实际，明确自身实现碳达峰、碳中和的最终实现时间。其次要突出抓好“四个重点”：重点时间节点，重点行业，重点区域，重点措施。要明确指出各重点内容在总目标实现中的地位、作用，并保证做到各重点能达到统筹协调，统一为总目标服务。

3. 总量控制，建立推动碳减排的地区、行业分解机制。

“十二五”以来实施的碳排放强度控制制度虽推动了各地区的碳减排，但却存在碳强度下降目标完成较好地区并不是因为碳排放量下降的弊端。而且，随着全国统一碳排放交易体系的运行，碳排放强度控制制度与“配额分配—配额履约—配额交易”的逻辑也不尽匹配，再加上它与国家提出的2030年达峰目标也不匹配。因此，总量控制取代碳强度控制就非常必要。

加强地区碳排放总量控制，必须尽快建立起符合地区特点的碳排放总量控制目标和措施体系。各地区应在全国碳排放总量控制目标设计前提下，明确本地碳排放总量控制目标，建立起本地碳排放总量控制目标的企业、特定区域碳排放分解机制以及完善的目标责任考核和配套机制，引导企业、行业和区域加快绿色低碳转型。生态脆弱和开发强度大的地区，要以控制增量为重点，并综合考虑生态环境高保护水平、精准脱贫和提高碳汇等目标，尽早提出碳排放总量控制目标和措施；经济发达地区，要按照经济规律和碳排放控制总体要求，加快技术创新，大力发展高新技术和战略性新兴产业、现代服务业；资源富集地区，要强化资源就地转化水平，提高能源利用效率，加大产业绿色生态转型。各地区要尽快研究制定适合本地区的碳排放总量控制目标和实施方案。

4. 因地制宜，推进先行先试，带动全国整体“碳达峰”“碳中和”目标实现。

构建碳排放总量控制制度，推动部分地区率先达峰，各地区必须充分遵循经济规律、科学规律，因地制宜，要积极探索在不同经济发展水平、产业结构、能源结构和使用效率、政策支持条件下的差异化低碳发展战略，推行先行先试，最后推广实施，以有效实现给全国“碳达峰”“碳中和”目标。也就是说，探索要从区域入手，以低碳试点、碳排放权交易试点等省（市、社区）为先行先试突破口，鼓励它们在碳减排制度建设、低碳管理体系、绿色金融（碳金融）、总量分解机制、CCUS(Carbon Capture，Utilization and Storage，碳捕获、利用与封存)等方面积极开展探索，为建立全国碳排放总量控制、碳中和及分解落实机制积累经验，也为将碳排放总量控制目标作为约束性指标纳入地方生态文明建设目标体系和“十四五”国民经济和社会发展规划打好基础，最终带动全国整体“碳达峰”“碳中和”目标的实现。

作者简介：

王育宝 博士后，西安交通大学经济与金融学院副教授、博导，新疆大学经济与管理学院副院长，陕西经济研究中心（国家CTTI智库）副主任、民盟陕西省委员会企业委员会副主任。

胡芳肖 博士，西安交通大学公共政策与管理学院教授，陕西经济研究中心（国家CTTI智库）特邀研究员。

该决策建言被“学习强国”学习平台2021年2月4日采用。

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